自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國到底有多少文物流失海外？據聯(lián)合國教科文組織不完全統(tǒng)計，在全世界47個國家、200多座博物館的藏品中，有164萬余件中國文物，再加之國外民間收藏的，在海外流失的中國文物足有數百萬件。1856年至1932年，俄、英、德、法、日、瑞典、美國等國曾考察我國西北地區(qū)66次，每次考察都掠走大量中國文物。1931年“九一八”事變后，日本大規(guī)模盜掠中國文物。1949年解放以后，我國一度告別了大量文物外流的歷史。然而，20世紀80年代以來，國內外不法分子相互勾結，掀起了一波波盜竊、走私文物的狂潮。據統(tǒng)計，從1982年起，江西余干縣800多座古墓被盜;1987年1——6月僅半年時間，青海就有1700多村民盜掘古墓2000余座，搶走文物一萬余件;1990年四川省有23952座古墓被盜;湖南邵陽市某縣在二三年內被盜古墓的面積近全縣2000平方公里的五分之一。據海關總署統(tǒng)計，1991——2000年，全國海關緝獲走私文物10多萬件。

 

　　舊中國，文物流失海外主要是因為政府的腐敗與無能，那么建國以后，尤其是20世紀80年代，為什么又一度掀起盜掘走私文物的浪潮呢？筆者認為，市場經濟造成的利欲熏心只是一方面原因，法律的不健全和執(zhí)法不嚴是主要原因。如何有效地執(zhí)法始終是一項急需各方重視的艱巨工作，一些具有共性的問題需要認真研究。

 

　　文物行政執(zhí)法須具備的五個基本條件

 

　　一般意義上講，文物行政執(zhí)法必須具備的基本條件有五個：一是完備的法律法規(guī)體系。1982年12月《中華人民共和國文物保護法》頒布實施，2002年10月28日《文物保護法》第一次修訂，近年來《文物保護法》《文物保護條例》以及與之配套的各項規(guī)章制度也日趨完善。二是建立一支熟悉業(yè)務、敢打硬仗的執(zhí)法隊伍。三是建立比較健全的執(zhí)法程序。執(zhí)法全過程要有嚴格的方式步驟，包括配套的法律文本等。四是建立較為和諧的互補機制。五是具有較充足的經費支撐。

 

　　執(zhí)法的兩個層面及突破口

 

　　文物行政部門與其他行政機關一樣具有執(zhí)法和行政的雙重性，即法律規(guī)則和行政規(guī)則并行。具體在執(zhí)法方面，應當分為兩個層面：一是內部的執(zhí)法，即對文物系統(tǒng)違反文物保護法的行為問責;二是外部執(zhí)法，即涉及違反文物保護法的公民、法人和社會組織進行查究。當前最為突出的問題是：在生產和基本建設當中毀壞不可移動文物的;在流通和交換領域違法操作文物的;在文物體制上擅自變更管理關系的;涉及其他違法事件和案件的等等。行政執(zhí)法過程的表現行為，通常為監(jiān)督檢查、行政許可、行政強制等具體行政行為。能突出執(zhí)法效力的突破口，應當是選擇在當地文物保護中破壞性大、影響性強的事件和案件，抓住不放、一查到底，從而起到強有力的震懾作用和教育效應。

 

　　建立積極的效能評估體系

 

　　文物行政部門執(zhí)法難，是一個現實的問題，總體上缺編少人、經費短缺、基本條件差。面臨的執(zhí)法問題比較復雜，地方保護主義往往成為違法事件的庇護傘，暴力抗法的事件又屢屢出現，給執(zhí)行造成極大的難度。從另一方面看，執(zhí)法工作本身有風險，工作人員難免產生畏難情緒，從而降低了執(zhí)法工作的績效。因此，文物行政部門應把文物執(zhí)法列入重要工作，納入目標責任。同時建立執(zhí)法工作的評估體系，實行定期的考核獎懲，使文物執(zhí)法工作有地位、有份量、有成效。

 

　　確保執(zhí)法成效

 

　　行政執(zhí)法是文物行政部門的行政行為，工作的一切在于取得成效，確保成效除了執(zhí)法者主觀上的努力之外，最重要的因素有如下幾點：一是積極爭取本級政府的支持。主要靠多請示、多匯報，遇到問題時應主動取得當地政府領導的指導和支持。二是文物部門以及本系統(tǒng)內要通力合作，在思想上形成共識，在組織上形成合力，在行動上協(xié)調一致。三是縱向的相關部門要通力協(xié)作，搞好溝通，既要獨立完成法律規(guī)定的執(zhí)法項目，又要注意在綜合執(zhí)法中突出文物執(zhí)法工作，通過制度建立與實施，形成一個良性的長效機制。四是要加深對文物執(zhí)法政策性和規(guī)律性的研究。文物執(zhí)法主要應包括哪些內容？當前的執(zhí)法重點是什么？目前執(zhí)法程序需要完善的環(huán)節(jié)是什么等等。與其回避，不如及早運籌，認真調查研究，形成具體的指導性政策，以保障執(zhí)法工作深入、持久而有效。