新華社記者  蔣  芳  夏  鵬

    作為全國文物的“護身符”，國務院法制辦近日發(fā)布《中華人民共和國文物保護法修訂草案（送審稿）》（以下簡稱《草案》）廣受關注。其中，罰款上限從50萬元增至100萬元、納入地方績效考核等條款受到稱贊。但也有文物界專家對《草案》部分內(nèi)容表示擔心，《草案》中一些章節(jié)條款是否會削弱文物保護？

    文物法“修改版”有哪些新變化？

    張治中公館被拆、顏料坊49號被毀……僅南京一地，近年來開發(fā)商故意損毀文物的案件就一再發(fā)生。有關專家認為，究其根本，在于犯罪成本過低，震懾效應不足。

    罰款上限翻番。此次《草案》提高罰金的條款引發(fā)各界熱議。據(jù)了解，《草案》明確，擅自修繕不可移動文物的；擅自遷移、拆除不可移動文物的；擅自進行原址重建等幾種行為，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正；未按照要求改正的，查封、扣押相關設施設備，并對責任單位處50萬元以上100萬元以下罰款，對責任人處2萬元以上10萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    “提高罰款無疑加大了違法成本，一定程度上遏制了破壞損毀文物的違法行為。”南京大學文化與自然遺產(chǎn)研究所所長賀云翱說。

    列入地方政績考核。《草案》還首次提出，地方各級人民政府負責本行政區(qū)域的文物保護，并將文物保護納入績效考核內(nèi)容，考核結果作為領導干部綜合考核評價的重要指標。

    記者在多地采訪了解到，一段時間以來，一些官員對破壞文物現(xiàn)象持漠視縱容態(tài)度，甚至直接干涉、阻撓文物執(zhí)法，部分敢于向上級反映當?shù)匚奈锲茐陌讣�的基層文保干部，甚至遭到打壓�?/p>

    2014年四川平武報恩寺建控地帶違法建設案，當?shù)匚谋８刹考�體向國家文物局局長寫了舉報信，最終卻導致反映情況的文保干部有的被調(diào)離崗位，有的被停職。

    “地方官員意識不足導致法人違法現(xiàn)象泛濫的問題近年來尤為突出，將文物保護工作納入政府和干部考核體系是值得肯定的有效舉措。”中國文物學會原副會長李曉東說。

    文物法“修改版”為何引來新爭議？

    提高罰款上限，納入政績考核……此次文物保護法的修訂能否從根本上扭轉文物保護的被動局面？對于《草案》中一些章節(jié)條款的增加修改，部分受訪專家表示并不贊同。

    曾主持起草1982年《中華人民共和國文物保護法》的中國文物學會名譽會長謝辰生認為，隨著社會向前發(fā)展，對文物保護法的修訂有必要性，但應繼續(xù)堅持現(xiàn)行法律中符合文物保護的正確原則。

    為何單列“合理利用”？“《草案》將‘合理利用’單列一章是不妥的。”謝辰生說，“在現(xiàn)行法中，‘利用’是在各章具體保護條款限制下的‘利用’，單列一章容易產(chǎn)生歧義，讓人誤以為在某種情境下可以‘隨意利用’。”

    是否增加“模糊空間”？現(xiàn)行法律將不可移動文物區(qū)分為“文物保護單位”和“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物”兩大類。前者有較為具體明確的保護管理措施。后者數(shù)量眾多，約占不可移動文物總量的85％，此次修法，將“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物”稱為“一般不可移動文物”。

    南京大學政府管理學院副教授姚遠等受訪專家表示，文物保護法的修訂應該讓保護更有力度，但《草案》對于“一般不可移動文物”的相關表述，一方面忽視了文物的價值認定有個變化的過程，另一方面相較現(xiàn)行法律增大了不該有的“模糊空間”。

    《草案》提出“建設工程選址，應當避開文物保護單位”；“文物保護單位全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建”。與之相比，現(xiàn)行文物保護法包括文物保護單位和一般不可移動文物在內(nèi)的全部不可移動文物，《草案》反而縮小了“保護范圍”。

    “生死”權下放是否合適？《草案》還提出一般不可移動文物“因建設工程需要必須遷移、拆除的，應當由縣級人民政府批準”，同時賦予縣級政府撤銷不可移動文物認定的權限。

    “對文物保護行政審批的簡政放權，有的權要放，有的權要收，應該以文保公共利益為根本出發(fā)點，具體情況具體分析。”李曉東說，“如果將決定文物‘生死’的權限明確下放到縣級政府，會不會失之過寬，埋下合法拆文物的隱患？”

    2014年，國家文物局對100個古城不可移動文物的消失情況進行普查。對于地方自查上報的數(shù)字，國家文物局選擇10個縣區(qū)，用衛(wèi)星和其他手段進行復核，發(fā)現(xiàn)出入很大。如以這10個縣區(qū)的文物消失速率折算到全國，大約一年全國就有1.5萬處不可移動文物消失。

    專家表示：

    提高罰款依然無法完全解決問題

    盡管各界對此次文物法修訂提高處罰力度的做法予以肯定，但仍有不少業(yè)內(nèi)人士提出，用經(jīng)濟處罰的手段打擊犯罪行為，是文物保護工作的事后補救，難以從根本上解決問題。

    2015年3月，南京市級文物保護單位顏料坊49號清代民居在開發(fā)商故意為之的野蠻施工中遭到嚴重破壞，成為當年國家文物局重點督辦案件之一。一位知情人士透露，開發(fā)商之所以“下狠手”，是因為該老宅的位置妨礙了新的別墅組團建設，打亂了原本別墅之間平行的布局，如果修改規(guī)劃，損失將高達數(shù)千萬元，而破壞文物的成本則只有50萬元而已。

    盡管罰金已經(jīng)翻番，但100萬元上限能否讓相關方有所畏懼進而停止違法行為？動輒涉及數(shù)百億資金、打著政府重點工程幌子的大型建設項目又當如何？

    “在房地產(chǎn)市價動輒每平方米數(shù)萬元的情況下，拆掉一處文物建筑，就可以為房地產(chǎn)項目騰出上千萬甚至上億元的利潤空間。”賀云翱說，“僅提高罰款遠遠不夠，要起到震懾作用，應當追究責任人的刑事責任。”

    在各界人士的呼吁下，今年1月1日，最高法公布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第四條，明確將風景名勝區(qū)的核心景區(qū)以及未被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物的本體，應當認定為刑法第三百二十四條第二款規(guī)定的“國家保護的名勝古跡”。

    “這個司法解釋非常及時、非常重要。”姚遠認為，“新司法解釋意味著從此肆意拆除省級以下不可移動文物的行為都將面臨刑法的嚴懲。”姚遠說。（新華社南京1月8日新媒體專電）