對(duì)于行政審批的過于執(zhí)著，使得一些政府機(jī)構(gòu)和行政管理者失去了對(duì)更為重要的宏觀局勢(shì)的研究和把握，貽誤了改革

　　“要堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府。”2013年3月5日上午，國務(wù)院總理溫家寶在自己任期內(nèi)最后一次的《政府工作報(bào)告》中，再次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能的迫切性與重要性。

　　2013年兩會(huì)上，“機(jī)構(gòu)改革”、“職能轉(zhuǎn)變”、“反腐敗”、“城鎮(zhèn)化”、“財(cái)稅體制改革”等成為熱門關(guān)鍵詞。其中，“職能轉(zhuǎn)變”史無前例地被列入了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革總體方案的文件名稱中，與“機(jī)構(gòu)改革”并列。

　　政府職能如何轉(zhuǎn)變？簡政放權(quán)，“簡”在哪里，“放”又在何處？

　　針對(duì)這些問題，3月4日，中共中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立接受了《瞭望東方周刊》的專訪。

　　向地方放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)

　　《瞭望東方周刊》：中共十八屆二中全會(huì)提出的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能方案》將“轉(zhuǎn)變職能”列入了文件名中，這釋放了什么樣的信號(hào)？

　　鄭新立：這次文件突出了職能轉(zhuǎn)變，也就是要將政府職能集中到應(yīng)該管的事情上來。我認(rèn)為這釋放出的一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)是，這次機(jī)構(gòu)改革不僅僅是部門的合并、設(shè)立以及取消，而是要從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。也就是說，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府主要應(yīng)該把自己的管理職能放在宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、制定政策和法規(guī)，以及對(duì)市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)管以保證公平競爭、有序的市場(chǎng)環(huán)境等方面。

　　從這些年的情況看，政府在社會(huì)管理職能方面有所增強(qiáng)。長期以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，社會(huì)發(fā)展卻相對(duì)滯后，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展一條腿長、一條腿短的問題。而政府近年來也注意到了這個(gè)問題，不斷地加強(qiáng)社會(huì)管理職能。例如上一屆政府進(jìn)行的社會(huì)保障制度的改革，包括在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的改革，擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面等等，這些都是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求的。

　　以上是需要加強(qiáng)的職能，那么相應(yīng)的，就有一些職能需要削減，最典型的應(yīng)屬行政審批。

　　現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)比較多，一方面，上一個(gè)項(xiàng)目很難；但另一方面，又有許多項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)的情況，且較為嚴(yán)重。我認(rèn)為這很大程度是因?yàn)檎�府�?duì)市場(chǎng)不當(dāng)干預(yù)、過度干預(yù)，一些市場(chǎng)需要的因行政審批而阻礙了發(fā)展，一些市場(chǎng)不需要的卻又得到行政力量盲目鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

　　總體來說，職能轉(zhuǎn)變應(yīng)從原來以過多的行政審批干預(yù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到制定政策法規(guī)上來，用政策法規(guī)來約束市場(chǎng)和企業(yè)的行為；要從事后追懲變成加強(qiáng)事前監(jiān)督。

　　《瞭望東方周刊》：行政審批與市場(chǎng)及企業(yè)自主決策之間應(yīng)如何平衡？

　　鄭新立：我認(rèn)為，中央政府要向地方政府放權(quán)，而地方政府則應(yīng)向企業(yè)放權(quán)，不能截留權(quán)力。中央政府和地方政府都不要去一個(gè)一個(gè)審批項(xiàng)目，只需制定產(chǎn)業(yè)政策，用產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)。政策則要統(tǒng)一、規(guī)范化且透明，使得企業(yè)看到這個(gè)政策就知道該怎么選擇與決策。

　　此外，政府還應(yīng)提供良好的投資環(huán)境，制定準(zhǔn)入門檻，用政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)企業(yè)的投資行為。

　　大的基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)行業(yè)有帶頭作用的、重大的制造業(yè)項(xiàng)目，需要政府來批；大量一般的制造業(yè)項(xiàng)目，包括地方性的交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以交給地方政府和企業(yè)，由他們自主決策就行了。

　　對(duì)于產(chǎn)能過剩的問題，政府可以制定一些產(chǎn)業(yè)政策---主要是從行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)上等管理項(xiàng)目。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的，就可以自主決策上這個(gè)項(xiàng)目。

　　現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模越來越大，一年的投資總額超過20萬億元，那么多的項(xiàng)目都靠政府機(jī)構(gòu)的人來一個(gè)一個(gè)審批，管投資的就那么幾個(gè)人，他們能有多大精力去調(diào)研市場(chǎng)呢？實(shí)踐證明，投資決策越是接近基層與市場(chǎng)，投資的失誤率越低。

　　過去我們主要靠行政審批來解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的諸多問題，解決多年也沒有理想的結(jié)果。不如交給市場(chǎng)來解決。如果企業(yè)投資的項(xiàng)目沒有收益，那么將來它自己承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府應(yīng)該做的是制定相應(yīng)的政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有些產(chǎn)品的生產(chǎn)能力在國內(nèi)過剩，但國外市場(chǎng)非常需要。比如中國粗鋼生產(chǎn)能力可以達(dá)到9億噸，但去年產(chǎn)量只有7億多噸，閑置了兩億噸的粗鋼生產(chǎn)能力。其中，一些設(shè)備需要改造，有一些則可以向有需求的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。比如印度，它剛剛開始基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建一個(gè)新的鋼廠需要很多資金。我們轉(zhuǎn)移舊設(shè)備到它那兒去投資設(shè)廠，這樣設(shè)備還可以發(fā)揮作用。還有像非洲、東亞、中亞的一些國家，它們工業(yè)生產(chǎn)能力還是較為緊缺的，國家完全可以通過一些政策引導(dǎo)向國外轉(zhuǎn)移一批。

　　集中精力抓好宏觀調(diào)控的大事

　　《瞭望東方周刊》：你認(rèn)為政府職能中最重要的應(yīng)該是什么？

　　鄭新立：與其忙于行政審批，不如抓好宏觀調(diào)控。中國的經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展中，而國際國內(nèi)環(huán)境也瞬息萬變，這都需要政府從大局上把控和調(diào)整正確的方向。這是市場(chǎng)所無法解決的問題，理應(yīng)由政府來做。

　　要從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題，不斷地改善宏觀調(diào)控，而不要僅僅從抽象的理論概念出發(fā)，更不要照搬西方的一些模式。因?yàn)橹袊�的�?jīng)濟(jì)發(fā)展很快，也有我們自身的一些特點(diǎn)。

　　比如2011年下半年的經(jīng)濟(jì)明顯放緩，以至以后連續(xù)7個(gè)季度的增長下滑。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？

　　開始是因?yàn)槟嵌螘r(shí)間國內(nèi)出現(xiàn)了通貨膨脹，但并不嚴(yán)重。至于通貨膨脹的原因，我分析認(rèn)為主要是食品價(jià)格和房價(jià)引起的，前者在漲價(jià)因素中占了70%，后者則占20%，加起來就占了90%。這需要具體問題具體分析，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，價(jià)格上漲時(shí)應(yīng)采取增加供給的辦法，而不是一味從收緊銀根上解決問題。那段時(shí)期不斷提高存款準(zhǔn)備金率，導(dǎo)致整個(gè)貨幣的近四分之一都被困住了，不讓銀行去貸款。這是不合算的，而且這樣做的結(jié)果是造成了工業(yè)生產(chǎn)放緩、企業(yè)利潤大幅度減少，中國經(jīng)濟(jì)增長下滑。直到去年7月份，中央政治局開會(huì)做出了正確決策，才提出把穩(wěn)增長提到宏觀調(diào)控中更加突出的地位。

　　實(shí)際上，政府工作人員應(yīng)該將更多的精力放在調(diào)查研究上，這樣才能找到產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)所在，然后采取有針對(duì)性的宏觀調(diào)控政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么快，光是坐在屋子里看看書，照搬書本上的理論來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作，那往往會(huì)南轅北轍。要集中精力抓一些宏觀調(diào)控的大事。

　　《瞭望東方周刊》：這些宏觀調(diào)控的“大事”具體指哪些呢？

　　鄭新立：主要是做一些企業(yè)和市場(chǎng)做不了的事情，比如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

　　十七大提出了擴(kuò)大消費(fèi)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力等主張，但是5年過去了，中國的投資率是不斷上升，居民消費(fèi)率卻不斷下降，投資與消費(fèi)的比例關(guān)系更為惡化。

　　收入分配調(diào)整是擴(kuò)大居民消費(fèi)對(duì)增長的拉動(dòng)作用的一個(gè)關(guān)鍵，但這些年收入分配差距在不斷拉大，高收入者的錢不知如何花，中低收入者想買東西卻沒錢。住房和汽車這兩大消費(fèi)熱點(diǎn)本應(yīng)是未來二十年里拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，但是如今受困于體制政策原因，這兩大消費(fèi)熱點(diǎn)的熱度都有所下降了。目前有些人對(duì)住房的投資、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)及保障房管理沒理順卻簡單地采取了限購政策一直有質(zhì)疑甚至強(qiáng)烈反對(duì)；汽車既限購，大氣環(huán)境、交通環(huán)境的制約也不利于其發(fā)展。公共政策的研究是要找出解決問題的根本辦法，而不是臨時(shí)采取一些頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的辦法。

　　再舉一個(gè)例子，要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，必須解決其稅負(fù)過重的問題。而“營改增”的稅制改革卻遲遲不推進(jìn)。十七大到十八大過了5年了，直到2012年才開始在10個(gè)城市試點(diǎn)，動(dòng)作慢了。事實(shí)證明稅改的效果很好，但畢竟失去了5年時(shí)間，相當(dāng)可惜。