武王去世，繼位的周成王年幼，武王的弟弟姬旦受遺囑代理政務。姬旦佐成王，鞠躬盡瘁，史家稱他為“周公”。

    周公攝政，刻不容緩的實施周武王的既定方針——建都計劃，只有實現這個計劃，周的統治才算建立。于是，周公先派召公到洛邑實地勘查。繼之，周公親赴洛邑測量。測量結果，澗河以東，瀍河西是個好地方；瀍河以東也是個好地方。

    二地選一，周公選中了瀍河以西澗河以東之地。所以如此，這是對周武王遷鼎郟辱阝的計劃的肯定。選址以后立即動土。但在施工期間，震撼周王朝武庚之亂爆發了。周公不得不停止營洛工程，率洛邑駐軍成周八師東征叛軍。

    三年之后，戰爭結束。這次戰爭加快了周公營洛的步伐。與戰爭前不同的是，周公對原定營洛計劃進行了補充，即在瀍河以西建城的同時，在瀍河以東，另建一城。之所以這樣做是為了根治殷之頑民而采取的必要的政治措施。周武王滅殷后，將殷商貴族封在殷都舊地，由于鞭長莫及，這些殷商貴族發動了為時三年的東方之亂。平叛之后，周公為根除隱患，將俘獲的殷頑民押送到洛邑，以成周八師對他們實行集中管制。這就要為他們專建一城。原來的一都一城計劃便發展為一都二城的建設實踐，這是周公對武王遷都計劃的補充和完善，意義極其重大。

    二城一齊動工，殷頑民成了建設中的主力，他們在成周八師監督下勞動，重新作人。成王七年，新都洛邑建成，它南臨洛水，北系邙山，東西長而南北短，外郭城內有二城，瀍河以西稱王城，為周天子所居；瀍河以東稱下都，為殷頑民所居。王城內布居工整，有宮殿宗廟及中央政府署衙；下都城內分區安排，殷民按編號居住。在二城之間的瀍河兩岸，是成周八師居住的軍營。成周八師西衛王城，東監下都，負有特殊使命。

    周公營洛，是周王朝最重大的政治建設工程，它是周朝取代商朝實行統治的標志。與這一政治建設同時，周公在營洛期間，還完成了旨在實行思想統治的文化建設工程——《周禮》。中國禮制源于黃帝時期，成于夏代，發展于商代。夏商兩代靠禮制實行思想統治，長達千余年。

    周公為使周代長治久安，吸收《夏禮》、《殷禮》精華，發展成為燦爛大備的周代禮制——《周禮》。其中，中國奴隸社會政治、經濟、軍事、文化、宗教、禮儀、司法，各方面的典章制度無不詳載，國家、家庭、個人行為道德規范無不包容。尤其是，周公在《周禮》中提出了“敬天保民”的口號，閃爍著中國奴隸制民主思想的光輝，是中國政治思想史上的重大進步。《周禮》問世以后，長期成為周王朝統治四方的精神工具和華夏民族發展的精神支柱，對中國社會產生了深遠而深刻的影響。